Recursos de captura de mais-valias podem ajudar cidades a financiar o desenvolvimento urbano

Estariam as cidades brasileiras deixando de aproveitar uma montanha de recursos? Diante das constantes reivindicações por mais verbas do governo federal e de outras fontes, parece difícil de acreditar. Mas essa foi a tese exposta pelos painelistas que abriram a sala temática Estratégias Para Otimizar as Receitas Municipais, organizada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) nesta segunda-feira (24) no IV Encontro dos Municípios com o Desenvolvimento Sustentável (EMDS).

Sonia Rabello, especialista em direito urbanístico e administrativo e professora de Direito Urbanístico da Universidade Estadual do Rio de Janeiro e do Lincoln Institute of Land Policy, Henrique Evers, coordenador de Desenvolvimento Urbano do WRI Brasil, Martim Smolka, diretor do programa para a América Latina e Caribe do Lincoln Institute of Land Policy e Paulo Sandroni, professor de Economia da Fundação Getúlio Vargas, defenderam que mecanismos de captura e recuperação de mais-valias têm potencial significativo para contribuir na solução de três problemas críticos das cidades do Brasil: fragilidade fiscal, déficits de infraestrutura e crescimento urbano desordenado.

A recuperação de mais-valias fundiárias urbanas é uma forma de retornar à sociedade incrementos de valor da terra decorrentes de iniciativas alheias aos proprietários. Em geral, se concentram sobre o aumento de valor gerado por investimentos públicos em infraestrutura (água, energia, transporte, por exemplo) ou ações administrativas, como mudanças de licenças de uso do solo para empreendimentos imobiliários. Converter essa valorização em receita pública permite aos gestores das cidades fazer com que essa valorização beneficie a todos os cidadãos. Há um consenso entre os especialistas que participaram do painel: é preciso que os benefícios dos investimentos em serviços públicos beneficiem a todos, não apenas aos proprietários de terras, que lucram com a valorização dos imóveis.

Apesar de ainda serem tratados com certa desconfiança, instrumentos como esses não são novidade. Smolka lembrou de como a captura e recuperação de mais-valias já vem sendo utilizada por diversos países há alguns séculos. A reconstrução de 95% da cidade de Nagoia, no Japão, após a Segunda Guerra Mundial, foi financiada por incremento no valor da terra resultante da própria reconstrução da cidade; Nova York, nos Estados Unidos, utiliza instrumentos similares desde o século 18. "Não me digam que cidades não têm dinheiro. Elas estão sentadas em dinheiro, só precisam usar uma outra moeda, e essa moeda está aí. Quem lida com as finanças das cidades deve conversar mais com os planejadores urbanos, pois quando há uma mudança na cidade, mudando usos, ocorre uma mudança significativa no valor da terra e parte desse valor deveria ser retornado para o bem da coletividade", afirmou Smolka.

A experiência do WRI Brasil no apoio ao desenvolvimento de projetos de Desenvolvimento Urbano Orientado ao Transporte Sustentável (DOTS), mostrou que um dos grandes pontos de dificuldade na gestão urbana está justamente no financiamento e na mudança de uso do solo gerada por esse tipo de intervenção. Segundo Henrique Evers, quando se busca uma alternativa de financiamento sustentada pela captura de mais-valia sem cobrança de impostos, se percebe como há uma desconexão entre a gestão financeira e urbanística nas cidades. Ainda há pouca relação entre a arrecadação e o planejamento. "Não adianta usarmos a captura de mais-valia para financiar uma cidade insustentável, que vai aumentar os custos dos serviços. É preciso conciliar o uso dos instrumentos urbanísticos com uma visão de cidade baseada no desenvolvimento sustentável", explicou Evers. Outro ponto destacado pelo coordenador de Desenvolvimento Urbano foi a possibilidade aberta para a inclusão desses instrumentos urbanísticos na revisão dos Planos Diretores das cidades, que será realizada nos próximos anos nas cidades brasileiras. 

Outro consenso levantado pelos especialistas da mesa é de que a legislação brasileira é avançada e permite a qualquer prefeitura incluir esse tipo de instrumento nos seus planos diretores. Sandroni destacou que é fundamental que esses planos incluam também as áreas rurais dos municípios, não apenas a urbana. Mesmo dados conservadores mostram que a simples transformação de uma área rural em urbana pode valorizar terrenos em cerca de 400%. Para Sandroni, esse rendimento deve retornar para o município e não ficar apenas nas mãos dos proprietários. "Um estudo que fiz há alguns anos com todos os municípios brasileiros mostrou que 47% deles faziam uma espécie de outorga desonerosa: em vez de cobrar por benefício a algum setor, a prefeitura criava, por exemplo, distritos industriais e isentava impostos para atrair investidores, dentro do aspecto de guerra fiscal. Isso é justamente o contrário da outorga onerosa, é entregar benefícios públicos sem contrapartida a um ente privado", exemplificou.

Sonia Rabello também lembrou como essa também é uma questão cultural, que precisa ser mudada. Segundo ela, é preciso reformular o pensamento de que índices construtivos, de zoneamento e de transformação seriam recursos de quem é o dono da terra. Como exemplo, ela citou o caso do Porto Maravilha, no Rio de Janeiro, em que os índices construtivos vendidos geraram uma receita de R$ 3,5 bilhões, o que prova como uma mudança de índice vale dinheiro, que deve ser aproveitado pelos municípios. Sonia destacou também uma decisão do Superior Tribunal Federal (STF) de 2008, que estabeleceu a legalidade da outorga onerosa, deixando claro que não trata-se de um tributo.

"Os municípios têm os instrumentos. Claro que poderiam ser facilitados se tivessem leis estaduais e resoluções federais que dessem base para que prefeitos não ficassem acuados em cada circunstância. Precisamos lutar para que os estados exerçam sua função de legisladores e implementem e obriguem que planejadores façam esse exercício, mas os prefeitos não precisam ficar gastando dinheiro para entregar para apenas alguns, está na hora de distribuir", destacou Sonia.  

As atividades do WRI Brasil no EMDS são apoiadas por: CIFF (Children's Investment Fund Foundation), Stephen M. Ross Philanthropies, ICS (Instituto Clima e Sociedade), Fedex Express, Arconic Foundation, BMZ (Ministério Federal de Cooperação Econômica e Desenvolvimento da Alemanha), GIZ, Citi Foundation, Centro de Excelência ALC-BRT e UNEP.